城市生活垃圾处理的政策分析与路径选择

计划单列市和纳入第一批生活垃圾分类示范城市（区）的其他城市，公共机构和相关企业实施强制分类，居民生活垃圾实施鼓励分类的政策思路。{11}上述政策演进过程反映出城市固体废弃物处置制度设计中的三个转变：一是试点示范工作由地方自主为主转向中央地方联动，地方政府垃圾分类试点多面开花，中央政府對城市固体废弃物处理的关切程度不断升温，制度层面的顶层设计趋于完善；二是职能定位上从强调单部门履职转向呼吁、形成、建立和完善多部门分工、协调、联动机制，契合协同治理综合施策的内在规律；三是政策设计上从单纯强调源头分类转向源头减量与末端处置并重，政策导向上突出全链条管理，技术导向上追求以清洁焚烧替代露天堆置和卫生掩埋。

在宏观政策面上，城市生活垃圾分类遵循地方政府自主探索、优势做法和经验提炼、更大范围复制推广的政策扩散路径。上海市是最早一批启动垃圾分类试点工作的城市，经过二十年的探索和尝试，既存在值得提炼的经验，又存在需要进一步优化完善的方面。一方面，上海市具有全国其他城市的一般特点，具有代表性；另一方面，上海市也是大陆城市垃圾分类的示范“窗口”之一，在地方性政策、激励协作机制和技术工艺先进性等方面符合国家总体制度导向，具有典型性。综合上述考虑，本文在实地调研基础上，以上海市城市生活垃圾处理实践为例，对政策过程和执行效果、政策困境和解决方案、政策走向和路径设计进行深入的分析和阐述，以期对进一步加强城市生活垃圾处理有所启迪。

一、城市生活垃圾处理政策的基本框架

上海市对城市生活垃圾处置的相关制度和机制探索走在全国前列，从源头分类到末端处置的政策链条基本形成，在此基础上，结合政策科学的相关理论，构建涵盖制度创新、机制创新和系统思维三要素的城市生活垃圾处置政策的基本框架。

1.以制度创新强化公共政策的合法性

建立完善地方性法规、地方政府规章和地方规范性文件是地方政府深入推进城市生活垃圾处理的重要方面，明确的制度安排将同时提升政治和法律意义上的合法性。在政治意义上，地方性法规、规章和规范性文件的出台意味着政府主导城市生活垃圾处理的职能在不违背“公意”的前提下以制度化的方式被纳入权力范畴和责任体系，公权力在具体领域的行使因其在一定程度上获得认同而具有“正当性”。在法学意义上，相关主体的行为程序及其后果有法律规范可以依循，减少了不确定性情形下蒙受损失的概率。{12}地方性法规、规章和规范性文件既体现了地方政府在制定和实施城市公共政策时相对于中央政府的自主性，明晰事权，因地制宜地以促进公共利益最大化为政策方向；又为国家层面的制度设计提供了示范，为出台区域乃至全国的高位阶制度提供了经验和依据。上海市人大颁布了《上海市市容环境卫生管理条例》（2011年）和《上海市环境保护条例》（2016年）等地方性法规；上海市政府出台了《上海市餐厨垃圾处理管理办法》（2005年制定，2010年和2012年修正）、《上海市城市生活垃圾收运处置管理办法》（2008年制定，2010年修正）、《上海市再生资源回收管理办法》（2012年）和《上海市促进生活垃圾分类减量办法》（2014年）等地方政府规章；市绿化市容局、环保局、质监局、物价局、教委、商委、公安等部门以及各区县政府就垃圾综合治理、焚烧污染物排放标准、垃圾处理收费、焚烧发电上网电价、学校生活垃圾减量和宣传教育以及再生资源回收等出台地方规范性文件逾百项（见图1）。

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